SEC力挺！加密货币创新迎来黄金时代

美国证券交易委员会(SEC)主席Paul Atkins最近在SEC Speaks会议上，掷地有声地表达了对创新的重视，尤其强调将大力支持加密货币领域的发展，以便为市场参与者和投资者提供清晰透明的监管规则。

以下内容编译整理自Paul Atkins的讲话原文：

感谢Cicely的热情介绍。各位来宾，我很高兴能以美国证券交易委员会(SEC)主席的身份，首次参加SEC Speaks会议。其实在过去的15年里，我一直是这个活动的常客。

这个活动在过去几年经历了一些波折，但我会尽力确保它能稳定发展，成为本机构一项有价值且全面的公共外展活动。

我要感谢实务法律研究所(Practising Law Institute)的工作人员，感谢他们组织了这次会议。同时，我也要感谢：

• SEC员工，他们每年都有机会公开分享过去一年的工作情况，并讨论未来几个月的预期；
• 参与各个座谈会的评论员，他们提出的问题和独到的见解，有助于让讨论聚焦在关键议题上，以及可能被SEC内部忽视的观点；
• 在场的各位观众，你们有机会彼此交流，并与座谈者互动；
• 在线上参与的观众，通过便捷的虚拟方式也能一同参与本活动。

创新与SEC

今天我想谈谈创新，特别是美国证券交易委员会不应惧怕创新，而应拥抱并推动它。

市场的本质是演变的，它们因人类而充满活力。当人们遇到问题时，他们会以创新来解决，因为有需求，以及解决方案的回报。在自由社会中，人性的创造力和竞争精神会因应挑战而崛起，再加上亚当·斯密的“无形之手”，提供了超越纯粹利他主义的激励。这一切都是好事。

在过去几十年里，包括我在2002年至2008年担任SEC委员期间，以及更早之前担任两位SEC主席幕僚职务期间，SEC既促进了创新，也遗憾地有时扼杀了它。幸运的是，创新，换句话说，进步，最终胜出了。让我花几分钟回顾一些近代历史。

1960年代末，美国经历了一波庞大的牛市。每日交易量倍增至约1,200万股，虽然今天听来似乎微不足道，却已经压垮了以纸质为基础的交割与结算系统，以及过户代理的工作。由于纸质股票凭证堆积如山，需要由职员用推车搬运在华尔街与全美金融区各券商之间，效率迅速恶化。

投资者为这种效率低下付出了代价，因为证券经常被错置、误寄、遗失，或延迟交割，导致交割失败暴增，许多资金不足的券商被未完成的交易拖垮。

当时的权宜之计是缩短每日交易时间，后来甚至在每周三暂停交易，好让公司处理这些文件。纽约证券交易所甚至一周会休市两天，只为了赶上文书处理。

这场因老旧系统导致的崩溃被称为“文书危机”(Paperwork Crisis)。

正如存托信托公司(DTC)首任执行长William Dentzer所言：“文书危机导致上亿美元的交易后，处理延误或完全失败，投资人的股息遭错误分发，券商倒闭。”

但值得肯定的是，SEC当时非常积极主动，明白应该推动电子交易与簿记制度。但如何实现？SEC召开圆桌会议并与产业合作，利用立法权与说服力，推动后台交易处理流程创新与科技提升。

最终，DTC作为产业合作机构成立，后来发展为存托信托与清算公司(DTCC)。SEC积极推动的努力促成了证券的电脑化。

后来那波牛市不可避免地被长时间的熊市取代。这次许多券商倒闭，并非因后台处理能力不足，而是营收崩跌。SEC与国会及产业合作，在1970年通过《证券投资人保护法》，设立“证券投资人保护公司”(SIPC)，为投资人在券商倒闭时提供保险保障。这对投资者来说是一项正面的创新，而SEC在其中扮演了重要角色。

在1980年代末至1990年代初，美国证券交易所和其他机构针对SEC认定1987年市场崩盘的程序交易问题，提出了一个创新的解决方案。他们提出了一种交易一篮子股票的工具“SPIDERS”，即标普存托凭证(S&P Depository Receipts)，这是一个作为基金交易的股票组合。这是最早的交易所交易基金(ETF)。然而，这项提案在SEC内部拖延了数年，因为当时的部门提出了各种问题。时任主席Richard Breeden明确要求部门主管“解决问题”，并给予他们有限的时间。他强调必须立即完成。SEC最终做到了。SPDR于1993年推出。SEC内部一些人担心市场是否会接受这项创新。事实上，赞助公司需要努力说服机构购买该产品。但三年内，其规模成长至10亿美元。Breeden主席的观点是，让市场来决定，我们不能做仲裁者。我想我们都同意，SPDR和ETF的创新对投资者来说是一大福音。

在1990年代中后期Arthur Levitt担任主席期间，专有交易系统大受欢迎，争议性地将交易从交易所转向场外交易。Levitt主席认为，SEC需要为电子市场提供监管灵活性，以促进创新。因此，1999年通过的《替代交易系统规则》(Reg ATS)允许替代交易系统(ATS)像经纪商一样受到监管，而非交易所。

进入新世纪，市场提出了另一项创新：黄金基金，即首个商品ETF。这个概念在SEC内部各部门间像弹珠般来回讨论，甚至跨越到商品期货交易委员会(CFTC)。虽然花了一些时间，但创新最终胜出，投资者获得了无需实际持有黄金即可投资的选择。

加密货币创新

说到今天，加密货币市场已在SEC的模糊地带徘徊多年。

一开始SEC采用“鸵鸟心态”，似乎希望加密货币自己消失。之后又转向“先开枪再问话”的执法行动。所谓“欢迎来访”，实际上常常是拿到传票回家。

这种环境无助于建立信任。实际讯息变成：“你自己看着办吧。”这当然可以，但前提是主管机关要积极与市场互动，鼓励解决方案，并适度调整现行规则。

若既有制度不合时宜，就不该视为不可动摇的真理。只要国会授权变更，SEC就应依法且符合公共利益进行调整。

过去SEC称愿意与注册申请者沟通，但实际上从未调整注册表格或监管要求以配合新技术。业者以为参加的是政策会议，最后却收到执法调查，这样的文化令人沮丧。

更糟的是，高层甚至禁止员工在面对复杂法律问题时与市场参与者沟通。

但是，我很高兴地宣布，我已经指示公司财务部(Corporation Finance)职员要与公众保持透明互动。当职员可以开放与产业对话时，市场就能更灵活地配置资本。

SEC迎来了新气象。我已经指示各政策部门的职员开始草拟与加密货币相关的规则草案。

例如，上周交易与市场部门(Trading and Markets)发布了关于券商与过户代理的问答集。尽管职员意见并非正式规定，但对公众仍具参考价值。

最终，SEC本身必须正面回应这些问题，让市场拥有清楚的规则。

我也希望SEC能允许注册业者同时进行托管和交易证券与非证券产品。这样可以降低投资人的成本，并加速将非证券交易纳入联邦监管环境，朝着“超级应用”的愿景迈进。

感谢Hester Peirce委员、加密货币工作小组与交易与市场部门的持续努力。

FinHub延续创新与加密工作小组的主题，我们已向国会提出申请，将SEC的创新与金融科技战略中心(FinHub)整并至本机构其他部门。

FinHub成立于2018年，是因应新兴技术的关键时刻而设。随着区块链、数字资产、AI和机器学习的迅速发展，SEC需要一个中央单位，以在内部建立理解。

然而，FinHub后来被许多从业者视为执法工具，而非促进创新的平台。此外，目前的FinHub规模过小，无法有效运作，其专业人力更应妥善配置至其他部门。

我将确保FinHub原有的原则与优先事项，融入整个SEC的文化，而非局限于一个小办公室。

私募基金投资

金融创新有时也代表让资本市场更自由，让所有投资人都能参与。

自2002年起，SEC职员规定，封闭式基金若将15%或以上资产投资于私募基金，须设定25,000美元的最低初始投资门槛，且仅限合格投资人购买。

这让许多散户错失了投资对冲基金与私募股权等基金的机会。

然而，自2002年以来，私募市场已大幅成长，监管也已经加强。近十年来，私募基金资产已从11.6兆美元增至30.9兆美元。

因此，我打算推动SEC重新检讨这项23年前的政策，让封闭式基金能投资私募基金。这将为所有投资人提供新的多元配置选择，同时保有注册基金的投资人保护。

我们必须解决这类产品的揭露问题，尤其是交易所交易型产品，考量潜在利益冲突、流动性风险与费用等。

CAT

最后，我想提及引起广泛关注的“整合审核追踪系统”(Consolidated Audit Trail，简称CAT)。

这只“猫”胃口不小，对数据与运算能力的需求极高，每年成本高达近2.5亿美元。这些成本最终会由投资人承担。

金融产业与国会对其无止境的成本上升与集中数据风险表示关切。

因此，我已经指示职员全面检讨CAT系统。不仅要检视成本，也要重新审视其报告要求与收集范围。我期待SEC能就此与公众充分交流。

结语

作为新任主席，我可以向大家保证，我们正回归初心：推动创新，而非压制创新。

市场会创新，SEC不该叫它停下来。

SEC正迎来新的一天，我期待我们能为投资人与市场实现的种种成就。

谢谢大家。